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文／李大中

鏡頭前看起來總是老成持重的韓國籍聯合國現任秘書長潘基文，相信大家不會太陌生，他的第二任期已進入倒數計時，即將在今年12月31日劃下句點，繼潘基文之後，誰將領導這個當今世界最重要的國際組織？這是半年多來國際社會高度關切的熱門議題。

目前共有12位候選者角逐下屆秘書長大位，其中一半是女性，有8位來自東歐地區，聯合國在7月21日進行了首次的非正式的假投票或意向投票，依照規劃的期程，最後結果將在年底之前揭曉。

民權初步：從理解遴選程序開始

在大膽猜測新任秘書長的職務花落誰家之前，我們還是有必要粗略了解一下秘書長的遴選程序，到底秘書長如何產生？依據聯合國憲章第97條的規定，秘書長人選必須獲得安理會推薦，再經由聯合國大會任命。

理論上，秘書長的產生是安理會(15個理事國)與大會(193個會員國)所共享的權力，但對照大會與安理會的相關議事規則、大會的決議、聯合國內部法律解釋以及多年來的實踐經驗來看，這部分的權力明顯向安理會傾斜，能不能夠獲得安理會的推薦，要比大會的同意更重要得多，因為安理會的認可，應視為最關鍵的第一步，至於大會的同意與否，則屬於程序的後半段 (實際上大會也從未拒絕安理會提交的人選)，也就是就算某位候選人獲得絕大多數會員國青睞，如果沒有安理會的推薦，注定與此寶座無緣。

還有一個觀察重點，由於聯合國祕書長的任命，屬於實質議題，依照憲章規定，除了至少需要十五個中的九個理事國的同意之外，由於中(中華人民共和國)、美、英、法、俄等五個常任理事國(簡稱五常)，享有否決特權，還必須沒有任何一個常任理事國反對才行。

否決權的出現有特殊的歷史背景，雖然飽受批判，對於五常卻妙用無窮，因為一旦祭出這法寶，「一夫當關、萬夫莫敵」就是最貼切的形容，在秘書長人選的推薦上，否決權賦予五常舉足輕重的左右能力，簡單來說，如果沒有五個常任理事國的一致支持 (至少不反對)，任何候選人都難以出線。

新嘗試：密室依舊 但透明度增加

過去安理會都是採取秘密磋商與投票的方式，在產生共識後，僅提出一位正式秘書長推薦人選，交由大會議決，這個過程通常是冗長與複雜的外交角力，例如在2006年的遴選過程中，安理會是歷經四次的意向投票才塵埃落定，整個過程充滿說服、妥協與利益交換的色彩，在美蘇兩大集團對抗的冷戰期間如此，在二十一世紀的今天也不例外。

由於傳統的遴選方式欠缺透明度，頗有密室政治的濃厚味道，早為多數會員國所詬病，因此自去年底啟動下一屆秘書長的遴選程序以來，聯合國也宣布引進一些新作法，包括敦促各會員國政府提推薦名單(也鼓勵共同推薦)、公佈候選人名單以及召開公開聽證會，透過政見發表、辯論以及非正式的諮商，讓後候選人有機會向聯合國大會，面對面陳述自己的理念，並答覆會員國代表的詢問，所有過程也透過聯合國網路電視直播。

這些類似面試的做法，自聯合國創立以來史無前例，主要的用意是提高所有會員國的參與程度，也讓以往充滿神秘色彩的秘書長遴選過程，更為開放與多元，頗有耳目一新的感覺，並成功吸引國際輿論的關注。

鼓勵與不鼓勵之間：猜猜看 誰會出線?

回到7月21日的首次意向投票，安理會的十五個成員，針對每位候選人，有「鼓勵」、「不鼓勵」與「沒意見」等三種選項。其實，意向投票並非新制度，而這次也同樣是採取閉門會議與不記名投票的方式。

以下是排名前六位的候選人背景與得票 (鼓勵、不鼓勵、沒意見) 1. 古特瑞斯 (Antnio Guterres) (男)：葡萄牙前總理、現任聯合國難民事務高級專員 (12:0:3) 2. 圖克(Danilo Türk) (男)：斯洛維尼亞前總統、前聯合國副秘書長 (11:2:2) 3. 博科娃(Irina Bokova) (女)：保加利亞前外長、現任聯合國教科文組織總幹事 (9:4:2) 4. 克里姆(Srgjan Kerim) (男)：馬其頓共和國前外長、第62屆聯大主席 (9:5:1) 5. 傑瑞米契 (Vuk Jeremic) (男)：塞爾維亞前外長、第67屆聯大主席 (9:5:1) 6. 克拉克(Helen Clark) (女)：紐西蘭前總理、現任聯合國發展計畫署署長(8:5:2)

從這些數字能否察覺一絲端倪？答案是肯定的，投票結果足以展現目前每位角逐者的被接受程度，以及在整份候選人名單中的位置。隨著8月上旬與9月份新的意向投票的進行，預料候選人間的差距會拉開，弱勢的候選者(中後段班)可能會宣布退出，領先者更為明朗，經過安理會內部的合縱連橫，意見會更為趨近，直到出現跨過9票門檻，而且沒有遭遇五常反對的人選出線為止，最終的推薦人選將逐漸明朗。

有趣的地方在於，即便目前擁有最多「鼓勵」票的支持，並不保證能夠脫穎而出，因為關鍵不僅在於「鼓勵」票的多寡，更在於是誰投下了「不鼓勵」票，而且是堅定不能移的不鼓勵。對於任何一個候選者來說，如果在「不鼓勵」票當中，不幸有五常在內，就代表大事不妙，因為在日後的正式投票中，任何一個常任理事國的反對票，就不會只是在意向投票中，單純與消極的傳達「不鼓勵」而已，而是一槍斃命、結結實實的「否決」。換言之，爭取支持與廣結善緣很重要，但避免五常出手抵制與杯葛，更是重中之重。

政治考量難以避免，舉例來說，來自埃及(代表非洲地區)的第六任秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali)，因遭受美、英等國的強力抵制 (都是常任理事國)，成為聯合國歷史上是唯一未能連任的秘書長(任期1992-1996年)。當時端上檯面的反對理由林林總總，包括聯合國對於1990年代初期浦隆地與盧安達等地的種族屠殺慘劇，應變遲鈍，導致蓋里輕易被貼上領導無方與改革不力的標籤。

但不少人相信，蓋里中箭落馬的背後，另有真正原因，身為冷戰結束後就任的秘書長，他野心勃勃，一心一意重振聯合國聲威，希望推動大刀闊斧的變革，但可想見，過於強勢的聯合國果真出現，不免對大國綁手綁腳，未必符合美國的利益。由於蓋里的鍛羽而歸，在安撫非洲集團的考量下，也造就迦納籍副秘書長的安南(Kofi Annan)的出線，安南的十年秘書長任期毀譽參半，卻公認是知名度最高的聯合國秘書長。

從蓋里的例子，不難理解為什麼從今年四月以來所舉辦的數場聽證中，少有候選人願意對類似像烏克蘭與敘利亞等敏感問題侃侃而談，原因很簡單，美、俄的態度分岐，大家都怕「順了姑意、逆了嫂意」，所以謹言慎行，大多聚焦在聯合國的發展願景、會員國的責任分擔以及維和行動的檢討等更為安全的議題上，不針對爭議問題表態，避免捅到馬峰窩。

勝出的條件：政治、地域、能力還是性別？

姑且不論各國的政治計算，也暫時拋開候選者個人聲望、能力與資歷等條件，聯合國秘書長的「地域輪替」慣例，向來是最基本的前提，正如同秘書長人選不會來自五常的傳統，地域輪替雖非白紙黑字的明文規定，但因事涉公平與正當性，而且是多年來建立的默契，已經近乎鐵律，所以至關重要。

回顧八位聯合國秘書長的出身，在五個地理區類別中，西歐暨其他地區產包辦過三人(共六個任期)，亞太地區兩人(共四個任期)，拉美暨加勒比海地區一人(兩個任期)，而非洲地區則有兩人(共三個任期)。

發現了嗎？唯一掛零的正是東歐集團，這也是為何此次該地區會員國會如此踴躍推薦人選的主因，由此看來，前聯合國難民高級專員的古特瑞斯，雖然以12張鼓勵票(0票反對、3票沒意見)拔得頭籌，但因葡萄牙屬於西歐暨其他地區，安理會仍需要顧及東歐會員國的心理感受，因為照道理，下一屆終於該輪到他們了，所以古特瑞斯最後能否順利出線，還存在變數。

至於排名第二的斯洛維尼亞前總統圖克，他獲得11張鼓勵票(2票反對、2票沒意見)，圖克的聯合國資歷豐富，又加上來自於東歐，所以具備不容小覷的優勢。

當然，除了地域輪替的原則外，性別雖非關鍵因素，但也不能忽視，尤其是先前已有數十個聯合國會員國公開發聲，希望下屆秘書長能由女性出任。順此邏輯思考，同樣來自於東歐地區，保加利亞籍的現任聯合國教科文組織負責人博科娃可視為一匹黑馬，她獲得9張鼓勵票(4票反對、3票沒意見)，雖然博科娃是俄羅斯願意支持的人選，但也意味美國的態度將是關鍵。

必須再次強調，真正的關鍵要看這些候選人的反對票來自於何方(是否為五常)。

比新任秘書長更重要的事

最後要釐清的，前面所提到的種種提升透明度的做法，雖不能說是劃時代的變革，至少跨出重要的一步，不過我們還是不能過度樂觀，原因有二。

第一個原因在於秘書長的一職的先天結構性限制，從遴選的過程可看出，雖然每位候選者的風格也別，主張也不盡相同，但過於有稜有角、特立獨行、明顯偏袒特定大國、或具有強烈色彩的人選，在遴選過程中，根本難以出線。

反之，具備優秀的領導、溝通與協調能力，創新、有想法，有辦法凝聚多數會員國的共識，能夠獲得大老闆(五個常任理事國)的信任，盡量讓全體小股東(聯合國的193個會員國)滿意，才是真正的能耐，如果具有領袖魅力且孚眾望，具備類似德國現任總理梅克爾(Angela Merkel的條件，那就更加分。

附帶一提的是，聯合國秘書長的位子，並不是所謂的全世界領袖，因為聯合國雖是最重要的跨政府間國際組織，但並非超國家機構。憲章第98條提到，秘書長為聯合國的行政首長(chief administrative officer)，簡單來講，類似公司的執行長，秘書長雖統領旗下數萬名職員，每年執行百億美元以上的預算，但上面的公公婆婆很多。

至於第二個因素，則涉及更根本的問題 ---- 聯合國秘書長能發揮多大的作用？追本溯源，答案取決於聯合國本身能否充分發揮功能。我們不要忘了，這個年逾七十載的龐大組織，前身是以失敗收場的國際聯盟，聯合國基本上是二次大戰的產物，它從誕生、權力結構與許多的制度設計，反映的都是上個世紀中葉的國際環境，加上人多嘴雜、資源有限與協調不易，在在影響了聯合國的表現，這也是何以會員國總是年復一年談改革的原因。

不過正如一頭年邁的大象，腳步沉重，奢言轉身起舞。所幸，除了傳統上維護國際和平與安全的角色之外，聯合國多年來在促進社會與經濟發展方面，有一定程度的貢獻，在人權、氣候與環保等議題上，也做出些許成績，在與其他區域性組織的關係上，更逐漸發展出一套分工合作的模式。

總之，聯合國的成績雖不盡如人意，但並非雞肋。這些就是環繞在下一屆聯合國秘書長的各種重要議題，老話一句，我們拭目以待。

（李大中，淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長　美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士）

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